Grenzschutz im Agrarbereich: Studie sieht zentrale Stütze – und Lücken im System

Der landwirtschaftliche Grenzschutz bleibt ein politisch umstrittenes Instrument: Er soll eine inländische Lebensmittelproduktion in einem Hochkostenland absichern – verteuert aber tendenziell Importware und damit auch das Preisniveau im Inland. Eine neue Studie der Hochschule für Wirtschaft der Fachhochschule Nordwestschweiz im Auftrag des Schweizer Bauernverbands sowie weiterer Branchenorganisationen kommt nun zum Schluss, der Grenzschutz trage weiterhin «wirksam» zur Ernährungssicherheit und zur Stabilisierung der bäuerlichen Einkommen bei. Gleichzeitig identifiziert sie Schwachstellen und schlägt punktuelle Anpassungen vor – etwa bei Brotgetreide, Backwaren, Milch, Obst oder Ölsaaten.

«Rund 3 Milliarden Franken» – belastbarer Befund oder grobe Schätzung?

Zentral ist die oft genannte Grössenordnung: Der Grenzschutz trage jährlich rund 3 Milliarde Franken zum Einkommen der Bauernfamilien bei. Diese Zahl stützt sich auf Berechnungen der OECD zur sogenannten Marktpreisstützung – also auf die Differenz zwischen inländischen Produzentenpreisen und Importpreisen. Die Studie betont allerdings selbst, dass diese Grösse kein präzises Messinstrument ist und über eine Extrapolation hochgerechnet wird. Zudem weisen die Autorinnen und Autoren darauf hin, dass die OECD-Berechnung den Effekt tendenziell überschätzen könne, weil Konsumentinnen und Konsumenten in der Schweiz auch ohne Grenzschutz eine höhere Zahlungsbereitschaft für einheimische Qualität haben dürften.

Wirksam – aber nicht zwingend treffsicher

Die Studie stellt den Grenzschutz als zweite Säule neben Direktzahlungen und Subventionen dar. Das System aus Zöllen und Zollkontingenten habe sich besonders bei Produkten mit saisonaler Inlandproduktion bewährt, weil Importmengen so gesteuert werden können, dass weder Versorgungslücken noch Überangebote entstehen.

Gleichzeitig greift sie eine seit Jahren bekannte Kritik auf: Ein Teil der «Grenzschutz-Rente» könne nicht bei den Produzentinnen und Produzenten, sondern in vor- und nachgelagerten Stufen der Wertschöpfungskette landen – etwa aufgrund von Marktmacht im Detailhandel oder bei Vorleistungen. Bereits frühere Evaluationen unter anderem im Auftrag des Bundesamts für Landwirtschaft kamen zum Schluss: Wirksam ja, aber effizient beziehungsweise transparent nur begrenzt.

Die Autorinnen und Autoren ziehen daraus jedoch nicht die klassische ökonomische Folgerung «abbauen», sondern argumentieren politisch: Weil die Bundesverfassung eine multifunktionale Landwirtschaft verlangt, sei die «Ineffizienz» im Sinne reiner Markteffizienz im Gesamtkontext nachrangig. Diese Gewichtung ist letztlich eine Wertentscheidung – und gehört genau deshalb in die politische Debatte.

Wo die Studie konkreten Anpassungsbedarf sieht

Im Unterschied zu grundsätzlichen Freihandels- oder Protektionismusdebatten arbeitet die Studie vor allem «Systemlücken» heraus – dort, wo Rohstoffe geschützt sind, verarbeitete Produkte aber relativ günstig importiert werden können.

Als Beispiele nennt die Studie Teiglinge und Backwaren: Bis Ende 2023 gab es im Offenverkauf keine Deklarationspflicht, seit Anfang 2025 gilt sie – allerdings nur für Offenverkauf, nicht zwingend für verpackte Ware. Zudem seien Falschdeklarationen an der Grenze wegen komplexer Einreihung und reduzierter Kontrollen möglich. Vorgeschlagen werden unter anderem:

• Referenzpreis für Brotweizen von 53 auf 60 Franken pro Dezitonne anheben und die Zollobergrenze flexibler gestalten.
• EU-Rabatt auf «bewegliche Teilbeträge» von 18,5 Prozent wieder auf 15 Prozent reduzieren.
• Herkunftsdeklaration und Kontrollen verschärfen.

Weil beim Käse der Grenzschutz gegenüber der EU weitgehend entfällt, sieht die Studie als Hebel vor allem die Verkäsungszulage: Plus 5 Rappen auf insgesamt 20 Rappen pro Kilogramm auf das Niveau früherer Jahre.

Zudem kritisiert sie beim aktiven Veredelungsverkehr fehlende Transparenz und eine Praxis, die sie als «Inlanddiskriminierung» bezeichnet: Wenn Ware «zu konkurrenzfähigen Preisen» aus dem Inland angeboten werden könne, solle sie Vorrang haben – Bewilligungen sollen häufiger überprüft und statt für ein Jahr nur für sechs Monate erteilt werden.

Beim Obst beurteilt die Studie das saisonale System grundsätzlich als funktionierend, sieht aber Anpassungsbedarf bei einzelnen bewirtschafteten Perioden. Ausserdem beschreibt sie ein Zollschlupfloch: Apfelsaftkonzentrat mit weniger als 0,5 Prozent Alkohol werde teils so eingereiht, dass es im EU-Freihandel zollfrei importiert werden könne – und anschliessend zu alkoholfreiem Getränk verdünnt. Obwohl die Importe zuletzt zurückgingen, solle die Einreihungspraxis angepasst werden, um eine Umgehung des Grenzschutzes beim Mostobst zu verhindern.

Eine Versteigerung von Kontingenten lehnt die Studie für Tafel-, Most- und Brennobst ab, weil das System dann weniger bedarfsorientiert werde.

Bei Ölsaaten und Eiweisspflanzen verweist die Studie auf historisch tiefe WTO-Zollbindungen und Schutzlücken bei «Zukunftskulturen» wie Speisehafer oder Eiweisspflanzen, die sich völkerrechtlich kaum mehr schliessen liessen.

Gleichzeitig fordert sie – wo möglich – wirksamere Zölle auch bei Futtermitteln und weist auf Zielkonflikte hin: Zollpräferenzen für Importe aus besonders armen Ländern könnten ökologisch problematische Produktionsweisen indirekt begünstigen.

Was in der Debatte um AP30+ offen bleibt

Der Schweizer Bauernverband ordnet die Studie klar in die kommende Agrarpolitik-Debatte ein und fordert, vorhandene Spielräume «spätestens im Rahmen der AP30+» zu nutzen.

Für die politische Einordnung bleiben jedoch mehrere Fragen zentral:

• Wer profitiert wie stark? Die Studie diskutiert selbst, dass Marktmacht und Rentenbildung dazu führen können, dass nicht der ganze Effekt in der Primärproduktion ankommt. Belastbare, aktuelle Quantifizierungen dazu fehlen jedoch und werden auch in der Studie als schwierig bezeichnet.
• Was kostet es und wie wird das begründet? Höhere Referenzpreise, strengere Regelungen oder höhere Zulagen dürften – direkt oder indirekt – Auswirkungen auf Preise und Transfers haben. Die Studie argumentiert zwar mit Verfassungszielen, doch die Abwägung Versorgungssicherheit versus Preisniveau bleibt politisch.
• Wie gross ist der realistische Handlungsspielraum? Bei mehreren Vorschlägen verweist die Studie selbst darauf, dass Anpassungen an WTO-Notifikationen oder EU-Abkommen gebunden sind – und damit nicht einfach «technisch» gelöst werden können.

Unterm Strich liefert die Studie viele Details zur Funktionsweise des heutigen Grenzschutzes – und zeigt exemplarisch, wo die Systemlogik durch Verarbeitung, Tarifabgrenzungen oder Bewilligungspraxis unterlaufen werden kann.