Eigentlich möchte die Vereinigung zum Schutz der kleinen und mittleren Bauern (VKMB) gar nicht mehr die Verfassung ändern. Den geltenden, erst vor zwei Jahren vom Volk gutgeheissenen Landwirtschaftsartikel hat sie nämlich mitgetragen. Die wahre Zielscheibe der 1994 eingereichten zweiten Kleinbauerninitiative ist heute denn auch eher dessen Umsetzung - konkret: das neue Landwirtschaftsgesetz des Reformpakets AP 2002. Dieses möchte die VKMB in einigen zentralen Punkten revidieren.
Doch weil Volksinitiativen keine Gesetze ändern können, hat der Beschluss der VKMB, an ihrem Begehren festzuhalten, eine erneute Verfassungsabstimmung zur Folge. Sie ist der (vorläufig) letzte in einer Reihe von Versuchen, die Agrarreform über die Bundesverfassung zu steuern.

Erste Kleinbauerninitiative als Auslöser
"Angeschoben" wurde die Verfassungsdebatte durch den Achtungserfolg der ersten Kleinbauerninitiative, die am 4. Juni 1989 mit nur 51 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt wurde. Das von der VKMB und dem Grossverteiler Denner getragene Begehren "für ein naturnahes Bauern – gegen Tierfabriken" wollte die Importe liberalisieren und beim Agrarschutz bäuerliche Betriebe bevorzugen. Es akzentuierte den durch wachsende Bundesausgaben, zunehmende Überschuss- und Umweltprobleme, steigende Lebensmittelpreise und ein dennoch fortschreitendes "Bauernsterben" entstandenen Reformdruck.
Der Beinahe-Erfolg der Kleinbauerninitiative schreckte die offizielle Agrarpolitik auf, während deren Kritiker Morgenluft witterten. Dem Schweizerischen Bauernverband (SBV) drohte die Meinungsführerschaft zu entgleiten, weshalb er die Flucht nach vorn ergriff. Nur einen Monat nach der Abstimmung verabschiedete dessen Leitender Ausschuss den Entwurf für eine Volksinitiative, mit der die Leistungen, welche die Bauern zugunsten der Allgemeinheit erbringen, in einem eigenständigen Verfassungsartikel verankert werden sollten. Damit hoffte der SBV, die verunsicherte bäuerliche Basis wieder hinter sich zu vereinen und dem Bund sozusagen eine Bestandesgarantie abzuringen. Innert weniger Monate brachte er über 260,000 gültige Unterschriften für seine Initiative zusammen, die er Anfang 1990 einreichte.
Doch auch die Gegenseite schlief nicht. Weniger als zwei Jahre später doppelte eine breite Trägerschaft aus 23 Organisationen von Umwelt-, Konsumenten- und Tierschützern sowie Biobauern mit der Initiative "Bauern und Konsumenten – für eine naturnahe Landwirtschaft" (kurz BuK-Initiative genannt) nach, die eine radikale Ökologisierung der Landwirtschaft verlangte.

Bundesrat wollte Reform ohne Verfassung
Die Bundesbehörden mochten sich anfänglich schlechterdings nicht auf die Verfassungsdiskussion einlassen. Zu vieles war zu Beginn der Neunziger Jahre im Fluss: Die Teilung Europas war 1989 aufgehoben worden, der Bundesrat steckte mitten in den Verhandlungen über einen Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) und im Rahmen der "Uruguay-Runde" über ein neues GATT-Abkommen. Da wollte man sich nicht unnötig Fesseln anlegen und den Verhandlungsspielraum beschneiden lassen. Ausserdem vertrat man den Standpunkt, dass ein Verfassungsartikel nicht notwendig war: Bis dahin war die Landwirtschaft im schweizerischen Grundgesetz zwar lediglich als Ausnahme von der Handels- und Gewerbefreiheit erwähnt, doch war dies jahrzehntelang als ausreichende Grundlage für eine stark staatlich gelenkte Agrarpolitik betrachtet worden. Dass die Landwirtschaft just zu einem Zeitpunkt, da sich ein schrittweiser Rückzug des Staates aus dem Marktgeschehen abzeichnete, stärker verankert werden sollte, war überdies den Kritikern der Agrarpolitik suspekt: Für sie roch das Vorhaben nach Besitzstandwahrung. Der Bundesrat suchte sich von dem Druck zu befreien, indem er Anfang 1992 seinen Siebten Landwirtschaftsbericht vorlegte und damit eine Reform einleitete, die mit der Einführung von Direktzahlungen begann. Sowohl die SBV- als auch die BuK-Initiative empfahl er ein halbes Jahr später ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung.
Der Befreiungsschlag gelang indes nur halb. Die Stossrichtung der eingeleiteten Reform, die fortan unter dem Slogan "mehr Markt und mehr Ökologie" durch die Neunziger Jahre segeln sollte, wurde zwar von breiten Kreisen unterstützt, doch den einen war sie zu langsam und zu wenig ökologisch, den andern zu schnell und zu radikal. Beide Lager hielten an ihren Initiativen fest. Noch nicht genug, gesellte sich zwei Jahre später eine dritte Initiative zu ihnen: Die VKMB und ihr Verbündeter Denner misstrauten dem Reformwillen und reichten 1994 die zweite Kleinbauerninitiative ein, welche die Abschaffung aller Marktstützungen mit Ausnahme des Grenzschutzes verlangte und die Direktzahlungen nur noch an ökologisch wirtschaftende Bauern ausrichten wollte.

EWR-Nein und GATT brachten Umdenken
Dass das Parlament 1994 den Bundesrat korrigierte und der SBV-Initiative einen Gegenvorschlag gegenüberstellte, hatte dann freilich eher ausser-landwirtschafltiche Gründe. So war inzwischen in Marrakesch das neue GATT-Abkommen unterzeichnet worden, das eine einschneidende Grenzöffnung für Agrarprodukte beinhaltete. Nach der Ablehnung des EWR-Beitritts durch das Schweizervolk Ende 1992 hatte die Wirtschaft nun aber umso dringenderen Bedarf an einer Liberalisierung des Welthandels und fürchtete, auch dieses Vorhaben könnte durch bäuerliche Opposition Schiffbruch an der Urne erleiden. Man brauchte also die Bauern, die am EWR-Nein nicht unbeteiligt gewesen waren. Es kam zum "Agrarkompromiss": Der SBV erklärte den Verzicht auf das GATT-Referendum, und die Wirtschaftsverbände versprachen im Gegenzug Unterstützung für eine Kompensationszahlung sowie für einen Verfassungsartikel, der die Multifunktionalität der Landwirtschaft GATT-konform verankern sollte.

Abstimmungsdebakel als Wendepunkt
Doch auch dieses Paket hatte zunächst nur halben Erfolg. Der Beitritt der Schweiz zur neuen Welthandelsorganisation (WTO) ging zwar glatt über die Bühne – ein von Linksaussen und konservativen Bauern lanciertes Referendum kam nicht zustande. Der Verfassungsartikel des Parlamentes jedoch – zu dessen Gunsten der SBV seine Initiative schliesslich zurückzog - wurde Opfer eines einmaligen Abstimmungsdebakels: Zusammen mit zwei andern Landwirtschaftsvorlagen wurde er am 12. März 1995 vom Volk bachab geschickt. Die tief in die roten Zahlen geschlitterte Bundeskasse und die Rezession, welche der Schweiz eine unerwartet hohe Arbeitslosigkeit brachte, liessen die Bereitschaft vieler Stimmberechtigter, Steuergelder für die Landwirtschaft auszugeben, stark sinken. Eine breite Koalition, die von der VKMB und den Biobauern über links-grüne Parteien und Umwelt-, Tier- und Konsumentenschützer bis zu den Grossverteilern reichte, konnte sich als Sieger feiern. Allerdings zeigten Analysen, dass der Artikel nicht nur an links-grünem, sondern ebenso an bäuerlichem Widerstand gescheitert war. War für die einen das Fehlen eines ökologischen Leistungsnachweises als Voraussetzung für den Erhalt von Direktzahlungen Grund zur Ablehnung, war es für die andern das – ursprünglich auch vom SBV bedauerte - Fehlen einer Einkommensgarantie für die Bauern.
Dennoch leitete der 12. März die Wende im Verfassungsstreit ein. Mit der noch hängigen – und jetzt plötzlich als chancenreich erscheinenden - BuK-Initiative im Nacken, machte sich das Parlament mit ungewohntem Eifer an die Erarbeitung eines neuen Verfassungsartikels. Es entschlackte die verworfene Vorlage und ergänzte sie mit Anliegen wie dem des ökologischen Leistungsnachweises. In kürzester Zeit war ein Kompromiss gefunden, der zum Rückzug der BuK-Initiative führte und auf keine Opposition mehr stiess. Bereits am 9. Juni 1996 wurde das Resultat an der Urne mit überwältigendem Mehr angenommen. Das ursprüngliche Grundanliegen des SBV (die Anerkennung der Multifunktionalität als Grundlage für Direktzahlungen) war damit sechs Jahre nach Einreichung seiner eigenen Initiative erreicht – wenn auch mit etlichen Garantien weniger und einigen ökologischen Auflagen mehr als er es damals gewünscht hätte.

VKMB-Initiative als Druckmittel auf AP 2002
Die Folge des 9. Juni 1996 war denn auch, dass beide Lager sich als Sieger fühlen konnten und der alte Gegensatz bei der Frage der Umsetzung unverzüglich wieder aufbrach. Der SBV sah in dem Ergebnis vor allem eine Bestätigung dafür, dass die Bevölkerung eine produzierende Landwirtschaft wolle, das links-grün-liberale Lager dagegen sah nur den Ruf nach Ökologie und Deregulierung bekräftigt. Während der SBV Tempo und Ausmass der kurze Zeit später vom Bundesrat vorgelegten Agrarreform (AP 2002) zu bremsen versuchte, begann die Gegenseite die einzige noch hängige Initiative – jene der VKMB - als Druckmittel für eine Verschärfung einzusetzen.
Im Nationalrat hatten die Bremser 1997 zunächst Erfolg, doch das negative Echo in der auch durch die BSE-Krise und verschiedene Skandale rundum die halbstaatliche Käseunion misstrauisch gewordenen Öffentlichkeit liessen den Ständerat zu einer klaren Korrektur schreiten. Viele Anliegen der damals in einem Popularitätshoch verkehrenden VKMB-Initiative wurden aufgenommen. Die Ende April dieses Jahres verabschiedete AP 2002 überstand schliesslich auch die Referendumsfrist unbeschadet.

Sieger und Verlierer
Die VKMB war damit weitgehend isoliert, doch es war dem Parlament nicht gelungen, auch die Urheber der letzten der drei Verfassungsinitiativen zum Rückzug zu bewegen. Anders als zuvor der SBV und die BuK-Trägerschaft zeigte sich die VKMB mit den erreichten Kompromissen nicht befriedigt und hielt an ihrem Begehren fest. Es ist seit ihrem Fast-Erfolg von 1989 die erste agrarpolitische Initiative, die "im Original" und nicht in Form eines Gegenvorschlags zur Abstimmung kommt. Auch wenn sie am 27. September das gleiche Schicksal erleiden sollte wie ihre Vorgängerin von 1989: Wer die Gewinner und wer die Verlierer im zehnjährigen Verfassungsstreit sind, ist weniger eindeutig feststellbar als das Ergebnis einer Volksabstimmung.